d'après Xavier Badin maître de conférences à l'université de droit de Tours, chercheur à LERAD.
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Le taux de pression fiscale a été fixé par l'Insee, en 2002, à 43,9%. Mais il y a toujours des façons plus ou moins complaisantes de présenter les comptes. En l'occurrence les chiffres officiels sous-estiment très sensiblement la pression fiscale subie par les contribuables français. Au numérateur, certaines taxes et cotisations sociales ne sont pas comptabilisées dans les prélèvements obligatoires. C'est le cas, par exemple, de la redevance audiovisuelle, de la carte grise, de certains droits de timbre et de la plupart des taxes parafiscales. Au dénominateur, en revanche, le PIB intègre les amortissements; or ceux-ci servent à renouveler les moyens de production, et ne sont donc pas des richesses pouvant être prélevées par les administrations publiques.
En corrigeant numérateur et dénominateur du ratio qui définit le taux de pression fiscale, la pression fiscale est de 55,9%, soit douze points de plus que le ratio officiel de l'Administration pour 2002. De plus si l'on ajoute au numérateur le déficit du budget de l'Etat, c'est à dire de prélèvements non pris en compte car reportés dans l'avenir, déficit chronique depuis 20 ans et atteignant en 2004, 4% du PIB, la pression fiscale est de 59.5% du PIB. Enfin si l'on tient compte au dénominateur non du PIB lequel est un indicateur d'activité, mais du Produit National Brut lequel est un indicateur de production de biens et services marchands excluant la consommation par l'Etat de la part de la production des biens et services physiques et marchands produits, alors le prélèvement de l'Etat atteint le chiffre de 69% de la production du pays. |
Dans son prestigieux "Rapport sur les comptes de la nation", l'Insee a fixé le taux de pression fiscale pour 2002 à 43,8%, en baisse de près d'un point par rapport à l'année précédente.
De nombreux commentateurs se sont félicités de cette baisse, sans vraiment chercher à savoir ce que recouvre la notion de pression fiscale et sans non plus s'interroger sur la fiabilité d'une telle statistique par rapport à la réalité.
Le taux de pression fiscale présenté par l'Insee est le rapport de deux agrégats macroéconomiques: les prélèvements obligatoires et le produit intérieur brut (PIB). Le premier de ces agrégats vise à évaluer le montant des prélèvements fiscaux et sociaux obligatoires, le second à appréhender la richesse produite par un pays au cours d'une année donnée.
Il faut cependant souligner que, comme pour tout paradigme et modèle de la réalité, il ne peut pas exister de présentation des comptes qui soit parfaite. L'INSEE propose d'ailleurs sept ratios différents de pression fiscale et l'administration, non sans intérêt pour son image, ne communique que celui qui lui semble le plus approprié.
Les modes de calcul des deux agrégats peuvent également être révisés. Ainsi, lorsque les objectifs résultant du traité de Maastricht ont conduit les pays membres de l'Union européenne à tenter d'unifier leur système de comptes en exprimant les résultats dans un cadre commun de comptabilité nationale, le SEC 95, le PIB a augmenté en France de manière purement comptable, ce qui a fait chuter la pression fiscale, tout aussi artificiellement, de près d'un point %.
Enfin, plus ennuyeux, le calcul de chacun des agrégats ne répond pas forcément à des normes clairement établies par la comptabilité nationale. Ainsi, tels qu'ils sont élaborés par l'INSEE, ils prêtent le flanc à de nombreuses controverses méthodologiques. Les critères qui permettent de dessiner la sphère des prélèvements obligatoires sont ambigus et litigieux, certaines taxes et prélèvements n'étant pas comptabilisés. Quant au produit intérieur brut, c'est un indicateur très imparfait de la richesse produite en France au cours d'une année. Au bout du compte, la pression fiscale telle que déclarée par l'administration apparaît comme nettement sous-évaluée.
Il est donc proposé de corriger le numérateur et le dénominateur du ratio qui définit le taux de pression fiscale en les établissant de la manière la plus réaliste et objective possible.
| Taux en % du PIB | 2000 | 2001 | 2002 |
| Prélèvements obligatoires | 45.0 | 44.7 | 43.8 |
| Source : Comptes nationaux, Insee |
Les prélèvements obligatoires ont été fixés en France, pour 2002, à la somme de 667,6 milliards d'euros mais ce chiffre doit être corrigé. En effet, il n'existe pas, tant au niveau national qu'au niveau international, de définition normalisée des prélèvements obligatoires. En France, la comptabilité nationale n'aborde même pas la question. Les organismes statistiques chargés d'établir une estimation des prélèvements obligatoires ont refusé d'explorer la jungle que constitue la classification des ressources publiques en droit français. De ce fait, une approche des prélèvements obligatoires selon la nature juridique dont ils relèvent dans notre droit public est totalement inopérante.
Seuls deux critères sont retenus pour classer une imposition dans la sphère des prélèvements obligatoires : celui de l'organisme bénéficiaire du prélèvement et celui du caractère obligatoire du prélèvement. L'organisme bénéficiaire doit être une administration publique ou une institution communautaire et le caractère obligatoire du prélèvement doit s'apprécier eu égard à l'opération économique à laquelle il est lié. Ces deux conditions sont cumulatives, c'est-à-dire que pour intégrer l'ensemble des prélèvements obligatoires, la contribution doit à la fois être considérée comme une ressource perçue par les administrations publiques françaises ou par les institutions europeennes et revêtir un caractère «forcé». Cette définition à deux critères permet d'exclure assez arbitrairement bon nombre de prélèvements du numérateur du ratio de la pression fiscale.
Parmi les taxes exclues du champ des prélèvements obligatoires figurent la plupart des taxes parafiscales parce quelles ne sont pas perçues par des administrations publiques au sens de l'Insee. Pourtant, les organismes en question vivent d'argent public, sont gérés par un personnel doté du statut similaire de la fonction publique et les taxes qu'ils perçoivent ont un caractère forcé.
Ainsi, parmi les quarante-deux taxes parafiscales inscrites au budget de l'Etat en 2002, pour la somme de 2,640 milliards d'euros, seulement treize d'entre elles, représentant 340 millions d'euros, sont comptabilisées dans les prélèvements obligatoires.
Par exemple, la taxe parafiscale acquittée par les fabricants et importateurs de conserves de jus de tomate (0.25 millions€) perçue par la Société Nationale Interprofessionnelle de la Tomate (SONITO), n'entre pas dans la sphère des prélèvements obligatoires parce que l'organisme collecteur ne serait pas, selon la comptabilité nationale, une administration publique. Pour le même motif, la taxe sur la valeur de la récolte (6.1 millions€) versée par les producteurs de vin de champagne est exclue de la famille des prélèvements obligatoires. De même, en est exclue la taxe parafiscale versée par les vendeurs en gros de fruits et légumes (12.85 millions€) au Centre technique interprofessionnel des fruits et légumes, alors même que son coût est directement répercuté sur les consommateurs et que l'organisme en question a été créé à l'initiative des pouvoirs publics.
Hormis ces taxes, et toujours pour les mêmes motifs, certaines cotisations sociales obligatoires ne sont pas non plus prises en compte pour le calcul de la pression fiscale. C'est le cas, par exemple, des cotisations versées dans le cadre des régimes de protection sociale et de prévoyance organisés par EDF-GDF, la SNCF et la RATP. En effet, ces entreprises ne figurent pas à la nomenclature des administrations publiques au sens de l'Insee. L'évaluation de ces prélèvements obligatoires est délicate mais les dernières estimations dépassent 700 millions€.
L'appréciation du caractère obligatoire d'un prélèvement est également très approximative, les experts statistiques ne prenant en compte, dans leur calcul, que les versements effectués par les contribuables et qualifiés de "non volontaires" c'est à dire "obligatoires". L'interprétation soulève alors deux séries de difficultés. D'une part, certaines dépenses publiques ne donnent pas lieu à un versement direct de la part des contribuables, bien qu'elles contribuent à l'aggravation des dépenses publiques : c'est le cas des cotisations sociales fictives. D'autre part, certains versements qui sont juridiquement des impôts et des taxes et revêtent donc un caractère obligatoire, sont considérés pour le calcul des prélèvements obligatoires comme des versements volontaires.
Concernant les cotisations sociales fictives, il s'agit de versements à leurs agents que l'Etat ou certaines entreprises publiques sont censés effectuer en qualité d'employeur en contrepartie de prestations sociales qu'ils assument directement. Dans la réalité, ces versements ne sont pas effectifs bien que certains figurent, en terme d'écritures sur les feuilles de paie des agents. La comptabilité nationale donne une estimation de ces cotisations sociales dites «fictives». Elles équivalent aux cotisations que paierait l'employeur s'il passait par un régime d'assurance sociale. Elles sont évaluées à partir du montant des prestations directes versées, net d'éventuelles retenues demandées aux salariés et, le cas échéant, des transferts reçus par l'Etat. Il s'agit là notamment de la fameuse soulte EDF
Il faut cependant distinguer deux types de cotisations sociales fictives : celles qui correspondent à un régime obligatoire et celles qui relèvent d'un régime facultatif. Seules les premières correspondent à des prélèvements obligatoires et méritent donc d'être comptabilisées. En 2002, elles ont été chiffrées à 41,7 milliards€.
Enfin, s'agissant de l'interprétation du caractère volontaire, ou non, du versement, la comptabilité nationale perd ce qui lui reste de crédit dans son travail d'évaluation de la pression fiscale. En effet, seuls les prélèvements non volontaires sont comptabilisés pour le calcul des prélèvements obligatoires et cette notion est interprétée de manière beaucoup plus restrictive que celle d'obligation. Ainsi, le droit de timbre qui accompagne l'octroi d'un passeport ou d'un permis de chasse n'est pas compris dans la sphère des prélèvements obligatoires parce qu'il résulte, selon L'INSEE, d'un choix opéré par le contribuable. En d'autres termes, personne ne serait obligé de se munir de tels documents ou encore, chacun aurait la faculté d'exercer, ou pas, l'activité qui fait l'objet du droit de timbre. Pourtant, ces versements sont arrêtés par le code général des impôts et recouvrent donc bien un caractère obligatoire.
En plus d'une partie des droits de timbre, de nombreuses autres impositions échappent, de la sorte, à la sphère des prélèvements obligatoires : la taxe de balayage (instituée de manière facultative par les communes sur les propriétaires d'immeubles, les taxes sur les assurances automobiles, les cartes grises, les amendes non fiscales et surtout la redevance télévision, dont les recettes s'élèvent à 2 milliards€.
En réalité, il semble que les comptables nationaux distinguent les versements qui résultent de démarches effectuées par les contribuables et ceux que les contribuables subissent passivement. Ainsi, un contribuable qui achète une voiture devra payer la carte grise, les taxes sur l'assurance automobile, quelques contraventions de stationnement... Et ces sommes ne seront pas comptabilisées dans les prélèvements obligatoires sous prétexte qu'elles découlent d'un choix du contribuable, l'achat d'une voiture.
Mais pourquoi les comptables nationaux incluent-ils alors dans la somme des prélèvements obligatoires la TVA qui a grevé l'achat du véhicule et les taxes sur le carburant acquittées par le contribuable?
Mieux, si l'on applique plus rigoureusement ce critère d'une démarche volontaire du contribuable et donc d'un choix, la TVA ne devrait pas être comprise dans les prélèvements obligatoires, surtout lorsqu'elle ne frappe pas un produit de première nécessité. En effet, un versement de TVA implique l'acquisition d'un bien ou d'un service. Or personne n'est contraint d'acquérir la plupart des biens et des services soumis à la TVA. La solution paraît logique, mais elle conduirait à exclure des prélèvements obligatoires, l'imposition qui représente la plus grosse part des recettes de l'Etat.
Le maintien du critère qu'est la démarche volontaire du contribuable paraît donc tout à fait discutable. Soulignons qu'il a conduit à exclure, en 2002, près de 25 milliards d'euros du champ des prélèvements obligatoires. Son interprétation très partiale a cassé le thermomètre qu'est le ratio de pression fiscale. D'ailleurs, le gouvernement n'a pas manqué de créer des impôts supplémentaires: taxe téléphonique, taxe sur les primes d'assurance, qui relevaient d'un choix du contribuable. Un moyen efficace d'augmenter les impôts sans accroître la pression fiscale.
Le taux de pression fiscale traduit une dimension particulière des administrations publiques, exprimée par le quotient de l'ensemble des prélèvements obligatoires sur un indicateur du produit global. L'indicateur communément utilisé depuis le début des années soixante-dix pour exprimer ce produit global est le produit intérieur brut total. Cette notion récente, date de la fin de la seconde guerre mondiale et a directement été inspirée de la pensée de Keynes. Elle a pour but de mesurer l'activité économique d'un pays au cours d'une année donnée.
Cependant, même si l'agrégat PIB conditionne aujourd'hui les politiques économiques, budgétaires et monétaires, au niveau national et international, ses modalités de construction en font comme dénominateur du taux de pression fiscale, un indicateur incohérent qu'il convient de remanier. L'utilisation d'un ratio implique en effet une certaine cohérence entre le numérateur et le dénominateur, le premier étant généralement la composante du second. Or, si les prélèvements obligatoires représentent la partie de l'économie prélevée par la collectivité, le PIB lui, ne correspond pas à un produit dont la totalité peut être prélevée.
En effet lorsque l'on rapporte les prélèvements obligatoires au PIB, on suggère qu'une partie de la richesse produite par le pays est appréhendée par l'Etat. En dépit de son apparente simplicité, cette affirmation est trompeuse. En pratique, les 1520,8 milliards d'€ du produit intérieur brut ne se rapportent pas tous à une activité susceptible de contribuer aux dépenses des administrations publiques: c'est le cas, en particulier, des amortissements qui constituent, par excellence, une fausse richesse puisqu'il s'agit de la consommation de capital fixe lié à son usure et à sa dépréciation.
Pour produire, il faut utiliser du capital. Or ce capital se détériore, s'use et se déprécie; cette usure est nommée l'amortissement. Les administrations publiques ne peuvent pas puiser dans ce réservoir, sinon elles diminueraient les capacités de production du pays. Les amortissements ne peuvent donc pas être prélevés, ce ne sont donc pas des richesses. Ils permettent seulement la création de richesses à venir en assurant le renouvellement des moyens de production. En conséquence, il faut les ôter du produit intérieur brut. On obtient ainsi le produit intérieur net.
En langage de comptabilité nationale, les amortissements sont désignes comme la consommation de capital fixe. Ce poste a été évalué à 202,9 milliards d'€ en 2002.
Un instrument classique de mesure de la pression fiscale peut donc être reconstruit à partir des différentes observations évoquées ci-dessus.
737,3 milliards d'€ de prélèvements obligatoires, officiels (2002)
Il convient d'ajouter au chiffre des prélèvements obligatoires de l'Insee les sommes qui paraissent indûment exclues.
| Prélèvements obligatoires de l'Insee | 667,6 milliards d'€ |
| Taxes parafiscales | + 2,3 milliards d'€ |
| Régimes sociaux employeurs | + 0,7 milliards d'€ |
| Cotisations sociales fictives | + 41,7 milliards d'euros |
| Impôts et taxes non comptabilisées | + 25,0 milliards d'€ | Prélèvements obligatoires élargis | 737,3 milliards d'€ |
De la même façon, le dénominateur du ratio de pression fiscale peut être corrigé en soustrayant les amortissements du produit intérieur brut.
On obtient alors
| PIB | 1520,8 milliards d'€ |
| Amortissements | - 202,9 milliards d'€ |
| Produit intérieur net | = 1 317,9 milliards d'€ |
Le taux de pression fiscale corrigé pour la France en 2002 est alors le suivant:
numérateur: prélèvements obligatoires corrigés (737,3 milliards d'€ / dénominateur: produit intérieur net d'amortissements (1317,9 milliards d'€, soit un taux de prélèvements fiscaux de 55.9%
Les corrections apportées par la présente étude conduisent à un taux de pression fiscale de 55,9% en 2002 comparés aux 43.8% officiels soit 12 points % de plus. Les conventions comptables actuellement retenues par l'administration minorent donc le taux de pression fiscale d'au moins douze points, ce qui souligne toute la relativité des mesures statistiques.
Par ailleurs, il convient de souligner que ce calcul ne tient pas compte du déficit public. Or, lorsque les budgets sont déficitaires, l'Etat n'a pas d'autre choix que de recourir à l'emprunt puisque le recours à l'émission de monnaie est reconnu comme néfaste par tous les pays en raison de l'inflation monétaire qui en résulte. Si l'on s'en tenait au principe classique selon lequel l'impôt est ce qui devrait permettre aux collectivités publiques de financer leurs charges, il faudrait rapprocher le montant des prélèvements obligatoires des charges qu'ils sont censés couvrir. Ainsi, le chiffre des prélèvements obligatoires devrait s'apparenter au montant des ressources nécessaires pour assurer un équilibre financier durable du secteur des administrations publiques. En d'autres termes, les déficits budgétaires, lorsqu'ils sont financés par un endettement sur les marchés financiers, équivalent à un impôt différé qui, tôt ou tard, conduira à augmenter les prélèvements obligatoires.
La Comptabilité nationale a estimé le besoin de financement des administrations publiques françaises en 2002 à 47,6 milliards d'€ correspondant au déficit. Si l'on intègre ce déficit au numérateur, le taux de pression fiscale pour 2002 s'élève, cette fois, à 59,5%.
La prise en compte du produit intérieur brut comme dénominateur du ratio de pression fiscale a toujours été contestée par une partie des économistes. Le produit intérieur brut est en effet une mesue de l'activité de l'ensemble des agennts économiques; il intègre une partie non marchande, définie comme la somme des services fournis par l'Etat et les administrations à titre gratuit ou quasi-gratuit. Comme ces services ne sont pas vendus sur le marché, ils ne sont pas évalués selon leurs prix de vente virtuels mais à leurs coûts de production c'est à dire les consommations intermédiaires, plus les traitements du personnel c'est à dire des fonctionnaires.
Cette partie non marchande du produit intérieur brut représentait pour la France, en 2002, 252,8 milliards d'€. Il s'agit de la contribution du secteur public à la création de richesses nationales mesurées selon le concept du PIB qui veut mesurer l'activité totale. Cependant, cette contribution ne peut se financer elle-même puisqu'elle n'est pas vendue (sur un plan plus général on peut cependant considérer que ce sont les impôts et taxes qui en constituent le prix de vente). Bien sûr les agents de l'Etat paient des impôts et des cotisations sociales mais cela n'est pas suffisant pour constituer un circuit fermé comme celui d'une entreprise ou d'un particulier.
Par conséquent, les prélèvements qui financent le secteur public non marchand s'effectuent en majeure partie sur le secteur marchand. Il faudrait donc rapporter les prélèvements obligatoires non plus au produit intérieur brut (PIB) mais plutôt, à sa partie marchande d'où le concept de produit intérieur brut marchand qui se rapproche du produit national brut (PNB) utilisé avant que le PIB ne soit employé.
Cet agrégat est néanmoins hétérogène puisqu'il contient des prélèvements qui n'en sont pas issus puisque provenant du secteur non marchand. Si on veut le considérer comme base d'appréciation de la pression fiscale, il faut donc soustraire du total des prélèvements obligatoires la partie d'entre eux qui provient des cotisations sur les revenus provenant des fonctionnaires de l'administration. Il s'agit en fait de prélèvements que les administrations se servent à elles-mêmes et ils ne constituent fait qu'une récupération par les administrations d'une fraction des dépenses qu'elles ont faites. Il faut par exemple, soustraire les taxes que l'Etat se verse à lui-même ou, encore, les cotisations sociales que les administrations publiques s'octroient en tant qu'employeurs.
Sur cette base, et pour l'année 2002, le taux de pression fiscale s'élève à 69% (en intégrant aussi au numérateur, comme plus haut, le déficit du budget de l'Etat.
On voit donc qu'il y a matière à dire que l'Etat prélève près de 70% de toute la richesse physique produite par le pays pour fonctionner de la manière que l'on observe aujourd'hui.