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Le libéralisme signifie-t-il nécessairement moins d'Etat?

La France a une tradition plutôt interventionniste en matière de politique économique, avec une parenthèse libérale que l'on peut faire durer de 1850 à 1914. L'interventionnisme se définit comme l'intervention de l'Etat, par le biais de réglementations, qui s'imposent aux particuliers et aux acteurs économiques et tendent à orienter leur comportement. On peut opposer l'interventionnisme de l'Etat au libéralisme, que nous entendrons ici dans son sens économique. On définira ici le libéralisme en référence aux théories de l'économiste anglais Adam Smith, et de ses successeurs Riccardo et Stuart Mill, comme la priorité donnée aux libertés sur les régulations de l'économie, l'entreprise privée étant jugée plus importante pour le bien-être des individus et de la société que les structures collectives d'encadrement. L'Etat doit se cantonner à ses missions régaliennes (défense, justice, affaires extérieures), puisque la main invisible du marché régulera elle-même les relations économiques.

On oppose ainsi le modèle anglo-saxon qui encouragerait plus l'initiative privée avec des réglementations moins contraignantes et le modèle français où l'Etat exercerait plus de contrôles et de régulations sur les entreprises, les personnes.

Le sujet invite à une réflexion sur la compatibilité entre la réglementation économique à la française et le libéralisme économique prôné par les institutions financières et le droit communautaire européen, dans un contexte de mondialisation libérale, caractérisé par la liberté d'installer des entreprises en tout point de la planète et par la liberté de circulation des capitaux. On opposera cette vision libérale à un courant parti des mercantilistes pour aller jusqu'à Keynes qui réaffirma l'importance de l'intervention de l'Etat en matière économique, dans la suite de l'après guerre 1914-1918, la crise et la dépression des années 1930 qui vit un chômage massif.

Si le libéralisme privilégie la liberté, y aurait-il donc antinomie avec l'idée d'intervention de l'Etat. Quels sont les ajustements opérés par le modèle français face aux critiques libérales de l'intervention de l'Etat? Nous montrerons ici que, si le libéralisme économique s'inscrit avant tout contre l'Etat, il peut aussi conduire l'Etat à modifier et à améliorer l'efficacité de son intervention, plutôt que de la supprimer.

En France, depuis 30 ans l'État accumule des déficits publics de l'ordre de 3% du PIB et sa dette a dépassé 60% du PIB correspondant aux critères de Maastricht définis pour le passage à l'€. Il est clair que si ces critères sont considérés comme ceux d'une bonne gouvernance de l'État, 3% de déficit annuel ne sont pas durables et lorsque la dette atteint 60%, il faut que le déficit disparaisse. Sinon, il faut des années à déficit et des années à excédants de manière à respecter le critère de la dette.

Depuis la fin des années 1970, les critiques libérales du "trop d'Etat" se sont exprimées un peu partout dans le monde. On les a trouvées d'abord en Amérique avec Ronald Reagan, et en Angleterre avec Margaret Thatcher. D'autres pays Européens ont suivi, adoptant les recommandations de l'OCDE. Tout cela a eu des retentissements en France qui aboutissent à un changement de paradigme économique et à un mouvement de déréglementation ; l'Etat est sommé de s'adapter, par le biais de la "Révision générale des politiques publiques".

Les critiques libérales de l'Etat

Les critiques libérales qui apparaissent au milieu des années 1970 remettent en cause l'intervention de l'Etat dans l'économie et mettent en exergue un discours de libération de l'économie. Mais pour comprendre comment on en est arrivé là il faut connaître l'histoire depuis la révolution industrielle.

En France, les critiques libérales de la prétendue trop grande part de l'État dans l'économie, et qui serait la cause de bridage de l'économie... sont portés par divers auteurs, institutions et think-tanks. En voici deux listes non exhaustives.

Mais le libéralisme a ses excès comme chacun peut l'observer...

Mais comme si libéralisme et interventionisme étaient en réalité les deux faces d'une même médaille, on trouve tous arguments contraires. C'est que chacun de nous est à la fois consommateur/investisseur individuellement, et citoyen bénéficiant de tous les services que l'État nous offre "gratuitement" mais en réalité avec les prélèvements fiscaux qu'il opère sur les ménages et les entreprises. Comme consommateur/investisseur individuel, chacun de nous veut le prix minimum et la qualité maximum, pour tous les produits et services qu'il achète sur le marché, de manière à en avoir le plus possible compatible avec ses revenus; et comme investisseur, le rendement maximum pour les économies qu'il place dans les institutions financières. A ce double titre de consommateur et d'investisseur nous incitons les entreprises à baisser leurs prix; pour cela les entreprises ont recours à la productivité, ce qui implique des investissements dans des équipements et installations, de l'organisation, et des compressions de personnel, c'est à dire produire plus avec moins de personnes. Comme les entreprises peuvent s'installer partout dans le monde, que les pays se font concurrence pour attirer les entreprises, et que les financiers accompagnent le mouvement, on assiste à une baisse généralisée des prix des produits, à des pressions de la part de fonds d'investissements et fonds de pension pour baisser les coûts afin d'augmenter la rentabilité des apports de capitaux par ces investisseurs, ce qui conduit à réduire les effectifs et/ou à délocaliser la production dans les pays à faible coût de main d'oeuvre. Les chiffres indiquent que si les délocalisations d'usines existantes sont marginales, en revanche on délocalise dans le cas de nouveaux moyens de production à créer.

Les entreprises sont ainsi contraintes d'obtenir des résultats financiers élevés, bien supérieurs à la croissance réelle de l'économie. La plupart des investisseurs attendent pour leurs capitaux, des rendements de 12-15%, alors que l'économie réelle croît de 2% en Europe, 4.5% aux USA avant la crise des subprimes, 4% en Grande Bretagne, 7% en Inde. Seule la Chine connaît une croissance à deux chiffres. Cela veut dire que pour atteindre 12-15% de rentabilité c'est à dire de croissance, dans un espace européen à 2%, il faut pressurer les entreprises ce qui signifie des réductions d'effectifs, des délocalisations car les capitaux disponibles se portent sur les entreprises où on peut le faire. Cela conduit ainsi à la désertification de villes, à l'éclatement des liens sociaux, à des drames personnels vécus par des familles entières pendant des années, et aussi à des coûts sociaux élevés. Mais ces coûts ne sont pas pris en compte dans la gestion des entreprises qui sont pressurées par ce processus.

Les dirigeants de ces entreprises sont de plus en plus des stars du business. Il ne suffit plus d'avoir les qualités techniques, de gestion et de caractère qui étaient l'apanage de nos grands industriels et chefs d'industrie, il faut qu'ils sachent porter leurs entreprises vers d'autres formes de succès: faire croître la valeur des actions en bourse du taux attendu par les investisseurs, maintenir cette valeur boursière contre tout mouvement à la baisse, obtenir des valeurs de PER élevés, et des commentaires favorables des commentateurs financiers avec des recommandations "achetez". Les cadres chefs des divers services passent aussi une grande partie de leur temps à préparer les données pour les rapports financiers trimestriels qu'exigent les investisseurs, et sont constamment sollicités par leur direction pour réduire leurs coûts afin d'atteindre cette rentabilité de 12-15% totalement hors normes par rapport à l'activité de l'entreprise, de son secteur d'activité et de l'environnement économique du pays. Du coup les "stars du business", parce qu'elles sont plus rares, ont des rémunérations faramineuses. Voir Zacharias. Et aussi Pourquoi les riches sont de plus en plus riches.

Je prends un exemple que je connais bien: l'industrie minière, car il illustre bien les propos qui précèdent. Il est impossible d'atteindre des rentabilités élevées en pressurant les producteurs, sauf conditions très particulières de gisements très favorables c'est à dire plus favorables que la moyenne des gisements dans le monde. La rentabilité d'une mine dépend des conditions d'exploitation, de la richesse du gisement, de la nature de ses réserves, de leur facilité d'accès et des possibilités d'enrichissement du minerai pour obtenir un produit marchand. Pour obtenir le produit marchand, il faut mettre en oeuvre des technologies cad. des installations et des équipements qui impliquent des capitaux, et les exploiter avec du personnel, ce qui - avec les autres consommables - génère les coûts de fonctionnement. La mine est "faisable", si l'ensemble des coûts - investissements et fonctionnement - est couvert par les recettes des ventes des produits marchands au prix du marché et que cela dégage une marge pour l'investisseur.

Dit autrement, en termes de rentabilité, les recettes des ventes doivent, au minimum, couvrir les coûts de fonctionnement et d'investissements au taux d'intérêt du marché; s'ils donnent une rentabilité supérieure, alors les apporteurs des capitaux bénéficient d'une marge qu'ils peuvent utiliser pour développer d'autres projets.

Pour une substance minérale donnée, par exemple le cuivre - les uatres métaux ferreux c'est pareil - les prix de marché sont fixés à un moment donné; pour un prix fixé, les marges possibles pour chacun des gisements exploités varient en fonction des conditions de gisement c'est à dire de facteurs naturels. On peut faire une courbe de distribution des producteurs et de leurs productions en fonction de leurs coûts. On s'aperçoit alors qu'au bas de la courbe on trouve les producteurs dont le coût est le plus proche du prix du marché cad. avec la plus petite marge, et en haut ceux dont le coût est le plus éloigné cad. avec la plus grande marge. Au milieu le point correspondant à la médiane, c'est à dire où 50% des producteurs produisent à un coût plus élevé et 50% produisent à moins. Voir ici une telle courbe pour l'ensemble des producteurs de cuivre.

Donc pour un prix de marché donné du cuivre - par exemple 1.15$/lb (1tonne = 2206 lb), à conditions de gisement données, il est impossible à un producteur de modifier sa rentabilité. Seule une variation du prix de marché le permet de facto. Ainsi quand le prix du cuivre baisse sur une période assez longue, les producteurs en bas de la courbe sont acculés à fermer leurs exploitations. Et si le prix du cuivre augmente, comme c'est le cas depuis maintenant 2 ans avec un prix de 3.5$/lb, alors tous les producteurs réalisent des marges importantes, et ils sont incités à ouvrir de nouvelles mines ou à chercher de nouveaux gîtes minéraux

Mais la question est la suivante: les coûts de fonctionnement sont-ils justes? En effet, dans le cas de mines en Afrique, par exemple en République Démocratique du Congo (RDC), le producteur emploie du personnel local avec des salaires très faibles - qui correspondent certes à la disponibilité locale de produits et de services - et il exporte la plus grande part de la marge vers son propre pays. Le pays détenteur des ressources n'en profite pas.

Et l'État avec tous les services qu'il assure, fait figure d'empêcheur de réaliser tout cela

Le changement de paradigme économique

Les années d'après-guerre sont dominées en France par une vision interventionniste de l'économie, inspirée par les théories de l'économiste anglais John Maynard Keynes, auteur de la Théorie générale de l'emploi, de l'intérêt et de la monnaie (1936). Pour Keynes, la crise économique de 1929 trouve son origine dans le manque d'intervention des Etats. L'Etat doit donc gérer la conjoncture économique et en période de crise recourir à la dépense publique, même au risque du déficit budgétaire, afin de relancer consommation et production. Après la parenthèse du Front Populaire, la Libération voit l'arrivée au pouvoir d'hommes acquis à l'interventionnisme, dans une visée de justice sociale et de relèvement de la Nation. Ainsi, jusqu'au milieu des années soixante-dix environ durant ce que l'on a appelé les Trente Glorieuses, on observe un large consensus sur la nécessité d'un Etat régulateur, chargé d'encadrer l'initiative privée et de la pallier parfois afin d'assurer la cohésion sociale et le progrès économique. Ce même consensus s'observe aussi dans les autres pays occidentaux : en Grande-Bretagne, les années d'après-guerre voient la création d'une Sécurité sociale et les nationalisations dans le secteur de l'énergie et des banques. La balance des paiements impose le contrôle des changes.

Ce consensus va se fissurer vers le milieu des années soixante-dix, avec l'apparition du phénomène dit de stagflation qui conjugue inflation et récession. Les politiques keynésiennes semblent impuissantes à enrayer ce phénomène et l'on assiste à la réhabilitation des théories libérales d'un économiste contemporain de Keynes, l'Autrichien Friedrich Von Hayek. Hayek s'était opposé à Keynes dans l'interprétation qu'il faisait de la crise de 1929, qui était selon lui une crise qui obéissait à des logiques propres et que les interventions monétaires risquaient d'aggraver. Les théories de Hayek mettent en exergue les effets pervers de l'interventionnisme étatique et participent à la réhabilitation du marché que l'on observe à partir de cette période.

Pour les libéraux, la réglementation est une activité dangereuse qui s'oppose à l'intérêt du consommateur et à la productivité. Ainsi, la protection par l'Etat d'une entreprise peut conduire à des abus nuisibles à la concurrence et donc à l'intérêt du consommateur : selon le raisonnement libéral, la situation de non-concurrence incite à maintenir des prix élevés. La réglementation peut aussi provoquer des phénomènes de corruption, utilisée par les acteurs privés afin de contourner la réglementation : pour les libéraux, la réglementation risque toujours d'aboutir à des contournements. Si l'on prend par exemple la fixation administrative d'un salaire minimum, la théorie libérale considère que celle-ci constitue une entrave à la liberté des agents économiques et freine de plus l'emploi, puisqu'en fixant arbitrairement un niveau de revenu pour les moins qualifiés, l'Etat rend l'embauche plus coûteuse pour les entreprises. De même, pour les théories qui émergent au milieu des années soixante-dix, les systèmes de transfert sociaux de l'Etat Providence sont devenus trop coûteux, puisqu'il favorisent l'inactivité de certains agents économiques, qui préfèrent bénéficier de ces revenus de transferts plutôt que d'occuper un emploi salarié.

Ainsi arrivent au pouvoir entre la fin des années soixante-dix et le début des années quatre-vingt des dirigeants plus sensibles à l'argumentation libérale, tels Margaret Thatcher et Ronald Reagan. En France, ce que l'on a pu appeler " le modèle français " va faire l'objet d'une remise en cause.

Ce changement de paradigme économique entraîne l'économie dans un mouvement de déréglementation.

La déréglementation

A l'aune des critères exposés plus haut, le modèle français va se trouver remis en cause. Les années quatre-vingt apportent leur lot de critiques sur le rôle de l'Etat opposé à la rationalité du marché et se fait jour une critique des nationalisations, auxquelles on reproche de procéder d'une vision archaïque de l'économie, critique aussi des hauts fonctionnaires peu au fait du monde de l'entreprise et pourtant placés à la tête de grandes entreprises publiques. On parle alors d'un Etat d' " interventionnisme libéral ", destiné à faire respecter la règle du jeu. S'ajoutent à ces critiques l'internationalisation de l'économie et la prégnance plus sensible du droit communautaire, qui bénéficie de la primauté sur l'ordre juridique français et met en avant des objectifs de libre concurrence et de transparence, ce qui le met parfois en porte-à-faux avec la réglementation économique française.

Comment alors vont naître un nouvel interventionnisme, une nouvelle réglementation économique qui se réfèrent davantage au marché ?

En 1986, la nouvelle majorité veut prendre des mesures symboliques. L'ordonnance du 1er décembre 1986 a ainsi abrogé l'ordonnance du 30 juin 1945, qui s'inscrivait dans le contexte des pénuries d'après-guerre. L'ordonnance de 1986 pose que les prix réglementés par l'ordonnance de 1945 sont désormais librement déterminés par le jeu de la concurrence. Elle prévoit toutefois des atténuations à ce principe de liberté des prix. Ainsi, le principe de liberté s'applique seulement aux prix réglementés par l'ordonnance de 1945. L'ordonnance proclame la transparence en matière de prix et la nécessité d'information du consommateur. En 1986 le contrôle devient l'exception alors qu'en 1945 c'était l'absence de contrôle qui était l'exception.

L'année 1986 voit également la mise en œuvre de privatisations d'entreprises publiques, qui avaient jusque-là constitué un pilier du modèle français. On notera toutefois que ce mouvement de déréglementation est atténué en France par rapport aux pays anglo-saxons. Ainsi, la Grande-Bretagne thatchérienne recourt à une déréglementation bien plus prononcée, à travers de nombreuses privatisations, et des baisses de l'engagement de l'Etat dans des secteurs comme la santé ou l'éducation.

Face à ces critiques libérales, une adaptation de l'Etat va s'engager.

L'adaptation de l'Etat

Cette adaptation de l'Etat au libéralisme ambiant se fait par le biais de la réforme de l'action administrative et par la mise en œuvre de nouvelles formes de régulation.

La réforme de l'Etat

La réforme de l'Etat est un thème récurrent depuis quelques années et tient une place importante dans le débat politique. Ainsi, on entend de nombreux responsables politiques employer les mots " mieux d'Etat plutôt que moins d'Etat ". C'est à partir de la IVe République et surtout de la Ve République qu'un processus effectif de réforme administrative est observable. En 1946 est ainsi créé un comité central d'enquête sur le coût et le rendement des services publics, qui existe encore. Sous le deuxième gouvernement Pompidou apparaît un ministre d'Etat chargé de la réforme administrative, M. Louis Joxe. Sous François Mitterrand est créé un poste de ministre délégué auprès du Premier ministre chargé de la réforme administrative et de la fonction publique, un couplage qui va perdurer. Aujourd'hui, l'existence de ce ministère n'est plus remise en cause. En 1995 est créé un Commissariat à la réforme administrative, qui a pour mission de coordonner la réflexion des ministres sur le sujet et de faire des propositions de réforme, en liaison avec le Médiateur de la République. Dès sa création, ce Commissariat fait le constat de la grande diversité du paysage public, il prend aussi acte de la complexité du droit, résultant en partie de la prééminence du droit communautaire sur le droit interne. Il fait l'analyse que les attentes des usagers ont changé dans le sens d'une attitude de plus en plus consumériste. Les réformes proposées consistent à approfondir la déconcentration des décisions administratives, à créer des maisons de service public, à faciliter les démarches. Ces propositions ne trouvent pas leur aboutissement. Le gouvernement Jospin reprend le dossier, avec d'autres méthodes : le Commissariat à la réforme administrative est supprimé, et l'on y substitue une délégation interministérielle. Le 12 avril 2000 est votée la loi relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec l'administration, dont l'article 2 dispose que " les autorités administratives sont tenues d'organiser un accès simple aux règles de droit qu'elles édictent ".

Ainsi se fait jour l'idée que l'Etat et son administration doivent s'adapter aux mutations de la société. L'actuel gouvernement annonce par exemple son intention de faciliter la création d'entreprises, en simplifiant les procédures administratives.

Ce mouvement de réforme se double de l'apparition de nouvelles réglementations économiques.

Les nouvelles réglementations

En matière de police de la concurrence, les années quatre-vingt ont vu l'acclimatation de principes anglo-saxons : le Conseil de la Concurrence en est un exemple, qui voit la mise en place d'une autorité indépendante de l'Etat chargé avec les juges de faire appliquer la réglementation aux entreprises. Ainsi, l'ordonnance du 1er décembre 1986 interdit les pratiques anti-concurrentielles. Elle prohibe l'abus de position dominante, elle consacre le principe de la transparence et permet au gouvernement de s'opposer, de limiter ou d'assortir de conditions tout projet de concentration économique. L'ordonnance met toutefois en place des seuils de chiffres d'affaires et de part de marché qui limitent ces dispositions à des entreprises importantes (on ajoutera toutefois que ces seuils ont été très substantiellement abaissés par la loi du 15 mai 2001 relative aux nouvelles régulations économiques). Les autorités administratives indépendantes comme le Conseil de la Concurrence sont conçues comme une garantie de l'impartialité de l'Etat, qui est parfois présent par ailleurs sur le marché. Les critiques évoquées plus haut font en effet référence aux dysfonctionnements du système politico administratif français où chaque administration ou service se fait le défenseur de groupes d'intérêts placés sous sa tutelle, d'où la nécessité de rompre avec les structures administratives traditionnelles. Dans un contexte de désengagement de l'Etat en matière économique, l'idée d'une impartialité de l'Etat apparaît. Les autorités indépendantes constituent donc un moyen pour l'Etat de rendre plus acceptable le maintien de ses interventions et de mettre en place une intervention qui n'a pas vocation à se substituer aux choix du consommateur en assurant concurrence et transparence. Elles offrent donc une voie moyenne entre l'interventionnisme massif et le libéralisme débridé.

Ainsi, la Commission des Opérations de Bourse, créée par l'ordonnance du 28 septembre 1967 a vu ses prérogatives renforcées. Elle assure une mission de protection de l'épargne, veille au bon fonctionnement des marchés et s'est vu attribuer un pouvoir de sanction ainsi qu'un pouvoir réglementaire afin d'assurer le bon fonctionnement des marchés placés sous son contrôle. Enfin a été créée en 1996 une Autorité de Régulation des Télécommunications qui dispose également d'un pouvoir de sanction et d'un pouvoir réglementaire dans son domaine de compétence. La décision de créer une autorité indépendante dans ce domaine correspondait à une exigence d'impartialité, puisque l'Etat conservait France Télécom dans le secteur public. On voit donc que ces autorités administratives indépendantes permettent de rendre compatibles réglementation économique et économie libérale, si l'on comprend celle-ci dans le sens d'une économie de marché où la réglementation permet d'assurer concurrence et transparence. On peut observer un même mouvement en ce qui concerne les relations entre les Etats : avec l'Organisation Mondiale du Commerce, de nouvelles réglementations se sont mises en place au plan international, permettant ainsi d'organiser la liberté des échanges. De même, le Traité instituant la Communauté européenne a mis en place des mécanismes de surveillance du respect de la concurrence.

Ainsi, le libéralisme n'aboutit pas obligatoirement à moins d'Etat, mais à une conception différente de son rôle. On peut dire aussi que libéralisme/dirigisme sont les 2 faces d'une même médaille recto/verso.

Le libéralisme veut satisfaire nos désirs individuels, de consommation de biens et de services au meilleurs prix et avec les meilleures technologies possibles, notre désir de retour sur investissement de notre épargne le plus élevé possible, et satisfaire aussi nos instincts les plus élémentaires y compris les plus primitifs. Le dirigisme doit faire en sorte que la liberté qui permet aux entreprises et aux individus de satisfaire ces besoins ne s'accompagne pas d'abus sociaux, d'inégalités trop criantes, de destruction de l'environnement, de violence sur les personnes, de nuisances à la santé publique; le dirigisme doit aussi assurer que l'éducation soit accessible à tous, que les aliments que les entreprises produisent soit sains. Pour atteindre ces buts, le dirigisme doit établir des règles de société.

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Mis à jour le 01/07/2017 pratclif.com